兴安盟2017年地方政府综合财力调研报告

　　一、地方政府财力的基本构成

　　（一）基本含义

　　1994年实施的分税制改革是我国市场经济奠基性的改革，分税制改革及其以后的调整与完善奠定了政府间财政关系的制度基础，推动了公共财政制度的建立。自此，中央与地方财政收入比重基本稳定，中央与地方财力格局基本建立。

　　所谓的地方政府财力，通俗来说，就是各级地方政府在推进基本公共服务建设、促进经济发展、维持长治久安的资金保障。而我们平常接触到的地方政府财力的表述，严格意义上来讲，属于一般公共预算财力的范畴。

　　（二）地方政府财力的构成

　　政府财力主要来源于政府的收入和政府间的收入转移，而政府的收入，通俗意义来讲，无疑就是“税利债费”。具体来看，这主要包括：

　　一是政府参与社会产品的分配，强制、无偿取得财政收入，也就是我们所说的税收收入。税收收入是中央和地方政府财力的最主要来源。

　　二是各级政府及其部门依法利用政府权力、国家资源、国有资产等取得的财政性资金，也就是我们所说的非税收入，比如行政事业性收费、罚没收入、国有资源(资产)有偿使用收入等，特别值得一提的就是，2018年1月1日施行的环保税和2017年12月1日起在我区试行的水资源税两个新税种的前身，就是非税收入中的排污费和水资源费；

　　三是中央和地方政府为筹集财政资金而举借的债务，也就是我们所说的债务收入，包括我们大家熟知的国债和近几年新兴的地方政府债券等。

　　四是政府间的收入转移，是各级政府之间为解决财力失衡而通过一定的形式和途径转移财政资金，就是我们所说的转移性收入，转移性收入主要包括返还性收入、一般性转移支付和专项转移支付。

　　以上的四个方面，税收收入、非税收入、债务收入和转移性收入大体上构成了各级政府的财力。

　　二、税收收入是政府财力的最主要来源

　　众所周知，税收是政府组织收入，实现政府职能的重要保障。

　　（一）税收收入的重要意义

　　1、组织国家财政收入，是实现政府职能的重要保障。

　　2、调节资源配置，增强国家宏观调控能力，弥补市场在某些资源配置上的局限性，防止市场失灵现象的产生（以税收保证公共产品的提供）

　　3、调节经济结构（产业结构合理化、产品结构合理化、消费结构合理化）

　　4、调节收入分配（调节初次收入分配的差距，利用所得税调节收入差距，20世纪三十年代资本主义经济大萧条时期，凯恩斯在《货币通论》中主张税收政策指导消费倾向和利用累进所得税和遗产税实现收入再分配，带领美国走出了经济萧条时期，这就是著名的凯恩斯主义。

　　5、保护国家权益（对进口商品征收关税，保护国内市场和幼稚产业；维护国家的经济独立和经济利益对某些出口产品征出口关税，以限制国内紧缺资源的外流等。）

　　税收有着如此重要的作用和意义，那么，我国税收占政府财力的总体情况又是怎样的呢？

　　（二）税收收入是政府财力的最主要来源

　　“十二五”期间，全国一般公共预算收入由2011年的103,740亿元增加到2015年152,216.65亿元（2012年117,720亿元，2013年129,142.9亿元，2014年140,349.7亿元），其中，税收收入从2011年的95,730亿元增长到2015年的110,604亿元（2012年110,764亿元，2013年119,960亿元，2014年103,768亿元），税收收入占公共财政收入的平均占比为85.25%，是政府财力的最主要来源。

　　

　　（三）税收分享体制是影响中央和地方收入及财力格局的重要因素

　　简单来说，除了旗县市一级的地方政府全部向本地区管辖范围内的纳税主体征收税收外，其余三级政府（中央、省和市）均靠本级收入和从下级政府税收中分成来实现税收，获得财力。

　　以企业所得税为例，假如中央直属金融企业总部产生企业所得税100元，那么这100元就全部纳入中央级收入；如果我盟管辖范围内某旗县级企业产生企业所得税100元，按照中央与我区各级政府现行的税收分享体制，中央分享企业所得税的60%，即60元入中央级收入，自治区本级分享10%，即10元入自治区级收入，盟本级分享7.5%，即入盟级收入7.5元，旗县自留22.5%，即入旗县收入22.5元。同样是100元的企业所得税，中央直属企业不参与地方分成，全部作为中央税收，同时，地方企业产生的税收，中央按现行体制参与分成，分享税收。

　　

　　例如，营改增收入划分体制的变化，使以营业税为主的地方既得财力减少。营改增之前，中央与地方增值税的分享比例为75:25，（即中央分享75%，地方分享25%）。营业税中央不分享。营改增之后，中央所有行业企业缴纳的增值税均纳入共享范围，分享比例为五五分成。换句话说，改征增值税后，中央从原本不分享营业税变成营改增后所有增值税分享50%。这样一来，造成一些以营业税为主体税收的地方既得财力减少。因此，税收分享体制是影响中央和地方收入及财力格局的重要因素。

　　

　　三、转移性收入是落后地区政府财力的重要来源

　　1994年分税制财政管理体制改革后，中央财力的增强和宏观调控能力显著提高，地方自有财力与其支出责任之间的差距却很大。立足于国情的基础上，适当借鉴国际经验，1995年出台了一般性转移支付制度，中央政府集中收入并通过转移支付形式实现宏观调控、实现特定的宏观政策、平衡地区之间财力失衡局面和缩小财力地区差异，也就有了后来的转移性收入。

　　（一）转移性收入的分类。转移性收入分为返还性收入、一般性转移支付和专项转移支付。

　　（二）返还性收入：为顺利推进分税制改革，按照存量不动、增量改革的原则，建立的中央对地方税收返还制度。税收返还就是将地方某一年既得利益作为基数年，将上划收入全额返还给地方，保证地方既得利益，并设定税收返还递增机制，按照递增系数对每年完成上划任务的地区实行增量返还奖励。2016年实行的营改增政策，为保证地方既有财力格局和水平不受影响，中央和自治区对营改增实现以2014年的税收入库水平为基数实行返还。2017年，我盟返还性收入5.68亿元。

　　（三）专项转移支付：为配合实现中央特定的宏观调控目标，设立了基础设施建设、农业、教育卫生、社会保障、环境保护等方面的专项转移支付，保障各种专项支出。2017年，全盟上级专项转移支付收入888,780万元。几乎覆盖了所有经济社会发展所有领域的支出。

　　

　　（四）一般性转移支付：一般性转移支付是指中央政府对有财力缺口的地方政府（主要是中西部地区），按照规范的办法给予的补助。

　　简单回顾我国一般性转移支付制度的进程，从1995年开始，初步建立了590亿元规模的转移支付后，在1999年出台了调整工资转移支付；随后2000年，设立了农村税费改革转移支付和民族地区转移支付；2002年设立了均衡性转移支付；2003年设立了新农合转移支付；2005年设立了县乡奖补转移支付；2006年农村义务教育转移支付；2007年资源枯竭城市转移支付；2008年重点生态功能区、成品油价格和税费改革转移支付；2009年中央将专项下的部分一般公共服务、公共安全、教育、社会保障和就业、医疗卫生等具有一定财力性质，数额相对固定的转移支付归并到一般转移支付项下；2016年新增的农牧民转移人口市民化奖励资金。

　　1、均衡性转移支付：均衡地区间财力差距，以促进地区间基本公共服务均等化为目标的补助资金，主要以地区收入水平、人口、面积、海拔、温度、少数民族比重等因素测算，对各地收支缺口，中央采取一定比例的补助，财政越困难的地区，补助系数越高。我盟2017年均衡性转移支付补助收入31.06亿元。

　　2、资源枯竭城市转移支付：中央财政于2007年设立的针对资源枯竭城市的财力性转移支付，对纳入试点范围的城市进行补助，补助资金由地方统筹使用，重点用于完善社会保障、教育卫生、环境保护、公共基础设施等方面。我盟的阿尔山市就在资源枯竭城市全国试点范围内，2017年资源枯竭城市转移支付补助收入9,936万元。

　　3、县级基本财力保障机制奖补资金。由于县乡财政财力水平较低，无法满足其基本支出需求，为缓解县乡财政困难，维护政权运行和社会稳定，建立了缓解县乡财政运行困难奖励约束机制，解决基层财政“保工资、保运转”的问题。县级基本财力主要包括：①在职嘎查村干部基本报酬（嘎查村书记由15,000元/人/年提高到23,218元/人/年，其他两委人员按比例核定）、②正常离任嘎查村干部生活补助（按9,600元/人/年核定）和③嘎查村公用经费（由60,000元/个/年提高到80,000元/个/年）补助。2017年我盟县级基本财力保障机制奖补资金收入40,604万元。

　　4、国家重点生态功能区转移支付。为维护生态安全，引导地方政府加强生态环境保护力度，提高重点生态功能区所在地政府基本公共服务保障能力，促进经济社会可持续发展，从2008年起设立重点生态功能区转移支付，补助资金重点用于环境保护支出以及涉及民生的基本公共服务领域。2009年我盟科右中旗列入转移支付范围，2010年我盟又争取将前旗和阿尔山市列入，现共有三个旗市列入转移转移支付范围，2017年补助金额17,470万元。

　　5、成品油价格和税费改革转移支付。2008年国务院制定印发了《关于实施成品油价格和税费改革的通知》（国发【2008】37号）取消养路费，提高成品油消费税。增加收入划归中央。中央因改革增加收入通过转移支付形式分配给地方。2017年我盟成品油价格和税费改革转移支付补助收入2314万元。

　　除了以上介绍的内容，现行的一般性转移支付还有，作为国家增支减收政策配套措施的调整工资转移支付、农村税费改革转移支付；推进地方基本公共服务均等化的义务教育保障机制转移支付、基本养老保险、低保和城乡医疗保险转移支付、重点生态功能区转移支付等。

　　2017年，全盟一般性转移支付规模92.11亿元，较上年同比增加4.18亿元，增长4.7%。具体构成情况来看,一般性转移支付力度的逐年加大，明显增强了经济欠发达地区财力，有效缓解地区财政运行矛盾，保障了基层机关事业单位职工工资发放，机构正常运行等，推动了地区间基本公共服务均等化进程，促进了区域间协调发展。

　　

　　（五）一般性转移支付和专项转移支付的区别

　　1、管理用途不同：一般性转移支付，主要是对地方的财力性补助，多不指定具体项目，地方可自主安排支出。有一些会指定具体方向或用途（义务教育、养老和医疗保险、农村综合改革等转移支付）；专项转移支付，主要服务于中央的特定政策目标，地方政府应当按照中央政府规定的用途使用资金，这一类资金与具体项目挂钩，种类繁多，几乎覆盖所有预算科目。

　　2、记账科目不同：一般性转移支付以“11002 一般性转移性收入”记账，在指标文件中都会标明记账科目。例如，1100208 结算补助收入。专项转移支付多直接记支出科目，多为“2”打头。例如，208 社会保障和就业支出 ，213 农林水支出。

　　

　　（六）转移性收入是落后地区政府财力的主要来源

　　中央转移支付资金根据客观因素，设计统一公式进行分配，财政越困难的地区补助程度越高，具有明显的均等化效果。

　　根据《中国经济周刊》2018年1月22日刊载的文章《“十二五”以来全国31省份财力贡献排名》中指出，31个省份中对国家财政有财力贡献的为9个省份，依额度从大往小排序为：北京、广东、上海、江苏、浙江、天津、山东、福建、辽宁。这9个省份为国家财政贡献了14.77万亿元。可以看到，北京、广东、上海、江苏、浙江5地共贡献了90%，天津、山东、福建、辽宁4地贡献了10%。北京、上海主要是因为是直辖市，经济异常发达，加上本身经济发展水平较高，因此贡献较多。广东、江苏和浙江，作为中国经济发展水平最高的3个省份，对国家财政的贡献也相对较强。需要中央给予净补助的省份有22个，22个省共获得中央补助12.09万亿元，这些地区均为经济发展相对落后地区。

　　以2016年北京市和内蒙古自治区、贵州省一般公共预算执行情况为例，2016年，北京市公共预算财力8030.9亿元，中央补助收入1,783.2亿元，上级转移性收入占政府财力的25.9%；2016年，我区一般公共预算财力6570.9亿元，其中，中央补助收入2,372.8亿元上级转移性收入占政府财力的36.1%。贵州省2016年一般公共预算财力5747.61亿元，中央各项补助收入2,581.65亿元，上级转移性收入占政府财力的45%。无论从绝对数还是财力占比情况来看，我区和贵州省上级转移性收入均高于北京市。可见，转移性收入是落后地区政府财力的主要来源。

　　

　　四、地方政府财力统计口径

　　地方政府一般公共预算财力的统计口径有很多，但是目前来讲，比较公认的统计口径包括地方政府综合财力、地方政府可用财力和地方政府实际可支配财力。具体来看：

　　（一）地方政府综合财力：是地方政府全口径大财力，包括了地方政府本年收入、返还性收入、一般性转移支付、专项转移支付、地方政府债券转贷收入、上年结余、预算稳定调节基金、调入资金等在内的全部收入，扣除一部分上解支出。综合财力一般能够反映出地方政府总体财力水平，能够很好地了解和掌握地方政府总财力规模。

　　（二）地方政府可用财力：是地方政府可自行安排用于公共预算支出的财力。包括地方本年收入、返还性收入、一般性转移支付，扣除一部分上解支出。可用财力与综合财力相比，剔除了专项转移支付等地方政府无法自行安排用途的财力，反映了地方政府可自行安排公共事业的财力规模。

　　（三）地方政府实际可支配财力：是在地方政府可用财力基础上，在实际可用财力的基础上，剔除了一般性转移支付中公共安全、社会保障、医疗卫生、教育、农林水事务等具有专项特定用途的一般性转移支付。地方政府可支配财力真实反映了地方政府完全自主支配用于人员工资、机构运转、社会事业等领域支出的财力。

　　用以上三个口径来测算，2017年,全盟综合财力264.14亿元；2017年全盟可用财力为126.55亿元（包括公共安全、社会保障、医疗卫生、教育、农林水事务等转移支付项目，扣除上解上级支出），占全盟综合财力的47.9%；2017年全盟实际可支配财力为104.56亿元。全盟实际可支配财力不足综合财力四成。

　　2017年，盟本级综合财力73.65亿元；2017年盟本级可用财力为40.92亿元（包括公共安全、社会保障、医疗卫生、教育、农林水事务等转移支付项目，扣除上解上级支出），占盟本级综合财力的55.5%；2017年盟本级可支配财力为29.1亿元。盟本级实际可支配财力不足综合财力四成。

　　通过几种财力口径的横向对比统计测算，不难发现，我盟实际可支配财力占总财力比重不高。这种现象比较普遍，规模很小的可支配财力要保工资、保运转、保基本民生，还要承担许多基本公共服务责任，需要完成各类建设任务，应付考核指标，财力不足在某种程度上也成为了地方政府“土地财政”、挤占挪用上级专项资金和举债融资乱象的原因之一。

　　五、我盟地方政府财力总体情况

　　（一）从“十二五”全期看我盟财力总体情况。

　　分财力构成项目具体来看，全盟一般公共预算收入由“十一五”末的10.25亿元增加到“十二五”末的26.66亿元，年均增长21.08%；全盟返还性收入由“十一五”末的2.26亿元增加到“十二五”末的2.5亿元，年均增长2.14%；全盟一般性转移支付收入由“十一五”末的39亿元增加到“十二五”末的85亿元，年均增长16.86%；全盟专项性转移支付收入由“十一五”末的39.7亿元增加到“十二五”末的95.8亿元，年均增长19.26%；全盟地方政府债券转贷收入由“十一五”末的3.54亿元增加到“十二五”末的16.69亿元，年均增长36.36%。

　　从全盟“十二五”期间全盟综合财力增长变化情况来看，全盟综合财力由“十一五”末的135.05亿元增加到“十二五”末的255.48亿元，五年来，年均增长13.6%。全盟可用财力由“十一五”末的74.1亿元增加到“十二五”末的112.9亿元，五年来，年均增长8.7%。全盟实际可支配财力由“十一五”末的62.03亿元增加到“十二五”末的94.03亿元，五年来，年均增长8.6%。

　　全盟人均综合财力由“十一五”末的8372元增加到“十二五”末的14100元，五年来，年均增长13.91%。全盟人均可用财力由“十一五”末的4593元增加到“十二五”末的7060元，五年来，年均增长11.35%。全盟实际可支配财力由“十一五”末的3845元增加到“十二五”末的5880元，五年来，年均增长11.2%。

　　

　　根据《内蒙古自治区地方财政分析资料（2015）》，“十二五”末，全区人均实际可用财力为12,572元，高出我盟人均可用财力5,512元，虽然我盟人均财力水平增幅较快，但较全区平均水平仍有很大差距。

　　（二）以2017年为例，分析我盟财力构成

　　2017年全盟综合财力264.14亿元其中：公共预算收入28.89亿元，上级补助收入186.67亿元，地方政府一般债券收入37.72 亿元，上年结转5.3亿元，从预算稳定调节基金调入2.15亿元，从基金调入资金2.89亿元。上级补助收入占全盟综合财力的71%，财政自给率仅为11%，是典型的靠上级转移支付过日子的地方政府。

　　

　　全盟可用财力和可支配财力分别为全盟综合财力的47.9%和39.6%，可支配部分占比不高。加上上级各类转移支付中要求硬性配套项目资金多，任务重， 2017年全盟需安排配套的中央和自治区专项45个，项目资金28.07亿元，需盟旗两级财政安排配套6.6亿元，其中：盟本级需配套3.4亿元，旗县需配套3.2亿元。这无形中又压缩了实际财力规模，我盟财力明显不足，很多旗县都出现了挤占挪用专项的现象，状况不容乐观。

　　（三）我盟财力增长的建议

　　一是着力培植财源基础。要做到短期与长期并重，“开源”与“节流”并举。短期内，一是要做好“过紧日子”的思想准备，着力压减一般性支出，严格控制“三公”经费规模，通过控制和压减一批非急需、非刚性支出，集中财力来确保法定支出、重点支出和涉及群众切身利益的支出需要。二是以推进供给侧改革为契机，积极推动烟厂、乌钢、雪花啤酒等重点企业行业优化产能，增强市场核心竞争力；三是通过深入挖潜并利用资源税、新征环保税、水资源税和加强对近期盟内新开工大型工程项目的税收征管力度等来加强税源建设；四是积极落实各项扶持中小企业发展财政政策，加强政府与企业银行的交流合作，强化服务意识，积极改善中小企业发展的政策环境，激发市场主体活力，扩大税基，培植税源，巩固财政增收基础。长期看，按照高质量发展要求，准确把握国家结构性减税降费政策契机，调整优化经济结构、产业结构和税源结构，淘汰落后产能和行业，促进产业层次从逐步低端走向高端。

　　二是加大向上争取资金力度。精心研究国家和自治区宏观政策导向和投资扶持重点，加大向上争取政策和资金的力度，积极协调、支持、配合各有关部门做好政策对接和项目资金的争取。要充分利用我们革命老区、边境地区和贫困地区的特点和自治区民族自治政权诞生地的优势，积极争取上级政府和部门的支持。

　　三是继续推进盘活财政存量资金工作力度，缓解财力紧张局面。2015年以来，我盟按照盘活财政存量资金工作总体部署，大力推进盘活财政存量资金工作力度，2015年，收回盟直各预算部门和各旗县结转结余资金2.31亿元；2016年，收回盟直各预算部门结余结转资金及银行存款结余结转资金1.14亿元；2017年，收回盟直部门2016年度结余结转资金3.4亿元，均统筹安排用于经济社会发展亟需领域，有效缓解了我盟财力紧张局面。今后要继续贯彻落实盘活财政存量资金工作精神，充分发挥沉淀资金使用效益，同时，要加大对盘活资金使用的监控与管理，加快盘活存量资金的支出进度，避免资金“二次沉淀”。

　　虽然，我们兴安盟是发展落后地区，但是也决不能产生等、靠、要的惰性思维，正所谓不积跬步，无以至千里，不积小流，无以成江海，我们要在积极争取上级帮助的同时，还要立足自身发展，锐意进取，埋头苦干，积少成多，着力推进稳步增收，着力夯实财力基础，着力优化支出结构、着力发挥财政职能，按照高质量发展要求，服务好全盟“十项工程”“五城同创”工作，为推动富民强盟、跨越赶超，决胜全面建成小康社会作出新的更大贡献。